半月谈乡村治理十大盲点,乡村治理难点

来源:半月谈

编者按

时下，脱贫攻坚和乡村振兴不断深入推进。乡村治理，作为国家治理的重要基础和基层治理的主要内容，日益为人们所重视：大量治理资源下沉乡村，乡村治理的社会参与度提高，乡村治理手段更趋现代化，乡村干部的治理能力和水平也稳步提升。

然而，不容忽视的是，或因治理力度不大，或因治理资源不足，或因治理抓手不灵，一些乡村治理的痼疾顽症仍然存在，被相关施政者“视而不见”。与此同时，社会、经济、技术的快速发展，也给当下乡村治理带来更多亟待解决的课题。提升治理效能，满足人民群众对美好生活的期待，意味着乡村治理关注的工作更需全面，提供的服务更需丰富。乡镇突出反映的一些治理盲点，亟待通过尝试治理新模式、引入治理新资源彻底消除。

岁末年初，半月谈编辑部特别策划“乡村治理盲点”调查，组织记者分赴各地，希望通过反映当前乡村干部群众特别关注的十大治理盲点，推动乡村治理提升，助力乡村振兴提速。

盲点一

混混执法

狠人“吃香”能平事，政府形象遭质疑

西南某国家级贫困县，30岁出头的“大发哥”是当地有名的混混，2年前因斗殴入狱，出狱后无业在家。2019年初的一场拆迁行动，却让“大发哥”重获“高光时刻”，得到“重用”。

原来，该县实施易地扶贫搬迁工程，涉及征地拆迁，因几十家钉子户抬高要价，工程拖延。一筹莫展之际，开发商想到用混混手段吓唬钉子户。于是，在当地政府默许下，开发商请“大发哥”带着人马威胁殴打钉子户。这一招果然有效，几家钉子户很快就同意了。对于不肯屈从的钉子户，他们白天就赖在人家里，蹭吃蹭喝，晚上敲门敲窗，频繁骚扰，制造恐慌，最终迫使钉子户妥协。

2019年3月，该县人民医院发生一起挟尸要价的群体聚集事件，当地公安机关人手不足，又想到了“大发哥”，让他去跟专业医闹周旋。这次同样奏效，专业医闹最终放弃纠缠。

如今，像“大发哥”这样的混混们发现乡村社会对他们的需求旺盛，基层政府要搞定摆平一些事情往往需要借助其力量。他们不再急于外出打工，开始充分利用这种需求，在本乡本土“大展拳脚”“扩张业务”。

“现在有个怪现象，就是好人怕坏人，对乱摆放的小摊小贩，警察、工商上去执法没用。只有协管能管起来，别人不敢管的灰色地带，他们敢管。”东部某镇一干部说，应引起注意的是，协管员中部分人有前科，有的坐过牢。“现在扫黑除恶，周边一些乡镇的协管员基本‘全军覆没’，因为要求要把坐过牢的从基层工作人员队伍中清除出去。例如，我们镇23个协管员，弄走了17个。”

混混等介入乡村治理，甚至成为执法力量，尽管有时能奏效，但损害了基层政府的形象，助长了其野蛮生长，给社会和谐和地方稳定带来负面影响。这无疑是一种不正常的社会治理形态。其深层次原因在于乡村“灰色治理”空间较大，基层政府治理资源匮乏、有效治理手段不足。基层政府部门为了“对付”某些棘手的矛盾和冲突，就不得不借用一些外在的软暴力资源。

多名受访专家及基层干部群众建议，一方面，压缩乡村“灰色治理”的空间，推动行政执法权力下放，让基层有更多的资源解决群众身边的难题；另一方面，不断提升基层干部依法依规开展工作、处置矛盾、化解风险的经验和本领。

盲点二

穷村巨债

旧债未了添新债，集体事务遭停摆

中部某镇，“三资核算”结果显示，镇里8个村5个负债。负债27万余元的某村村支书倒出苦水：债务主要包括村干部多年前的工资、村干部垫资、雇工费、机电井维修费等。“历届村两委欠下30多名村民的钱，父亲死了，儿子接着要。”

这不是个别现象。半月谈记者了解到，有的村白条打了近40年，到底是谁欠下的都无从找起；某县村债规模达7.9亿元，仅一个镇的村债就达7700万元，其中最多的一个村负债超过1000万元……

村债存量本已大，而近几年，基础设施、集体产业等投入加大，各类工程成本不断攀升，现行财政转移支付体制下，地方承担的配套压力也越来越大，新增债务仍在上升，穷村负债问题更显突出，致使部分地方的村级治理难以为继。

内蒙古东部某村村支书说，2016年前后按照上级要求，全村进行村容改造，绿化植树、买砖砌墙、清理垃圾等，产生负债150万元。村支书表示，村里每年只有8万元左右的办公经费，缺少集体经济收入，村两委日常开销捉襟见肘。

债务难还，一些村干部或被围追堵截不敢出门，或被告上法庭，心思不在事业发展上，而是琢磨如何“填窟窿”，有的拆东墙补西墙，甚至违反专款专用的财经纪律。2014年，在内蒙古赤峰市山嘴村地面硬化项目中，村支书、村主任将本应铺设20厘米厚的混凝土降为10厘米，以节省11万元用于还债。

还有村干部索性不干事了，村级事务遭遇停摆。“上面拨多少钱就干多少钱的事，没钱就不干事。”有村干部说，宁可不发展也不能再负债。

如何化解村债？农业农村部农村经济研究中心副主任陈洁认为，各地应全面核查村级债务底数及成因，然后因村、因债分类处置。长远来看，要积极培育村集体经济，积极拓宽集体经济收入渠道，增强村集体“造血”功能，同时增强保障乡镇有效治理的财政家底。

武汉大学中国乡村治理研究中心助理研究员田孟说，当下村庄的发展应处理好“弱发展能力”与“强发展欲望”的关系，不可逼迫村庄过度“负重前行”。要从制度上堵住债务漏洞。现实中，要合理规划项目建设，严禁举债列支村级非生产性支出；要将化债、防债列入村干部考核内容，将村干部离任审计制度真正落实到位，避免任期内无限制、无责任举债。

盲点三

食品劣质

山寨产品下乡忙，躲避监管能力强

食品安全大于天。但在农村小超市、小卖部、集市等地方，山寨食品屡屡上架。这些假冒伪劣食品，通过相似包装、相似图案、同音不同字等手法来骗取人们对产品的信任，达到牟利目的。“营养抉线”“六个核桃乳”“康帅傅”等产品，农村并不鲜见。

半月谈记者发现，这些山寨食品大多出自小企业、小工厂、小作坊，其生产环境、选用材料、生产质量等都达不到食品安全规定的要求，给农村群众的食品安全带来危害。而且，山寨食品制造者隐蔽性很强，不少“黑工厂”“黑窝点”“黑作坊”藏在偏远农村，躲避监管的能力提高，不容易被发现。

河北省市场监督管理局食品生产监管处负责人介绍，有的山寨食品生产企业与监管部门“打游击”，在夜晚偷偷生产、运输，然后通过其自有销售渠道供货给批发商，或是点对点单线联系销售。

基层干部认为，农村之所以成为食品安全隐患重点，主要是因为农村老人偏好低价产品，品牌和正品意识不强，这就给山寨食品创造了市场、提供了温床。

在山东农村的部分超市、商店，半月谈记者看到，写有“经典”“特伦牧业”“特仑圣牧”“经典牧场”等字样的商品被成箱摆放在显著位置。这些商品和知名品牌的牛奶十分相似，每箱价格40元至60元不等，比真正的名牌牛奶价格低十几元到二十元。

半月谈记者还发现，农村学校周边的小卖部大都出售一些“有滋味儿”的“五毛零食”，虽然来路不明，却卖得很好。但凡小孩喜欢，农村老人看着便宜，通常就买，也不查看是否为不健康食品。

保障乡村“舌尖上的安全”，须强化监管。受访乡镇执法干部建议，严格管控农村经销商的进货渠道，确保从正规厂家和渠道进货，保证产品质量。同时，加大监督执法力度，增加飞行检查次数，寻根溯源，将山寨食品连根拔除。

盲点四

交通失管

农村酒驾泛滥地，重城轻乡缺警力

如今，越来越多的人，意识到开车不喝酒，喝酒不开车。但一些农村地区依然有人冒着生命危险，酒后开车。特别是在偏远农村地区，酒驾问题大量存在。2018年，河北省交管部门就曾曝光4起农村醉酒驾车导致多人死亡的交通事故案例。

黑龙江一名基层干部说，冬季村民时常聚在一起吃饭喝酒。虽然他们都知道不能酒驾，但请客吃饭不给客人喝点酒总觉得没尽礼数，用餐氛围也不热烈，客人碍于情面只好意思意思，遇到喜欢劝酒的人，更是少不了多喝几杯，一来二去难免喝高，安全意识强的还能做到不驾车，意识薄弱的就怀着侥幸心理驾车上路了。

受访乡村执法干部告诉半月谈记者，近年来，农民收入水平不断提高，越来越多的农民购买私家车。但农民的文化素质、法律素养、道路交通安全知识等未能及时补上，一些开三轮车、摩托车的农民压根就没有驾驶证，属于无证驾驶。加之劝酒风气短时间内未能扭转，逢年过节，农民开私家车访亲串友，极易酒后驾车。

半月谈记者调查发现，农村酒驾存在明显的失管现象。不少地方，交警限于警力，在查酒驾工作上，大部分警力、时间、精力放在了大城市、县城上，对于农村地区特别是乡村道路上的酒驾现象抓得不够紧，查得不够严，存在明显的重城市轻农村的倾向。

与农村酒驾失管现象类似的，还有农用车随意载客问题。在一些农村，农用车送学生上学的现象并不少见，隐患极大。因村小撤并，宁夏部分农村小学生上学路远而用三轮车等农用车辆载运。宁夏固原市某村第一书记对此颇为担忧：“一旦发生事故，谁也担不起这个责任。”

解决农村地区酒驾高发、农用车随意载客等问题，当务之急是加强法制宣传。有的交通肇事者知道酒后驾驶汽车是违法犯罪行为，但并不知酒后驾驶两轮摩托车或三轮农用车也是违法犯罪行为。

另外，目前不少乡村公路上，各种交通设施、标志不够完善，有的已损坏，必须尽快重新规划完善，方便车辆和行人。

盲点五

防灾薄弱

三防培训不到位，防灾应急无储备

乡村治理中，以防水、防风、防旱为重点的防灾治理不容轻视。半月谈记者调查发现，当前在广大乡村地区，防灾预警的“最后一公里”问题比较突出。特别是与大江大河的防洪建设相比，中小河流和山洪灾害防治成为我国防洪体系中的薄弱环节。

2019年6月，华南一山区县山洪暴发，因灾死亡11人。山洪暴发前，有的村甚至被大水浸泡了好几个小时。而在此期间，村干部既没有向县里汇报，也没有组织群众避险，错过了安全转移的最佳窗口期。该县分管三防工作的县委副书记说，防汛预警和群众转移工作有预案、有线路图，但这些干部群众认为不可能发大水，不需要转移。

某地农村发生山洪泥石流灾害 ，救援人员为受灾群众送去救生衣 余羌 摄

基层安全意识淡薄、避险能力不足，与防灾培训欠缺直接相关。不少基层干部反映，市县层面组织的培训太少，尤其是面向“最后一公里”的村干部的培训，“两三年都没见有一次”。一遇到灾情，村干部对水情、雨情、库情的现场判断，都是凭经验和感觉，缺乏科学指引。

防灾避灾的“硬件”缺失问题同样严重。在防灾避灾设施方面，中西部农村地区房屋设施整体陈旧，缺乏科学规划的紧急避灾点，灾害一旦降临，村民的生命财产安全将受到威胁；一些有地质灾害隐患的居民区也没有配备避险设施等。

在防灾避灾储备方面，不少避灾点、应急点储备的应急物资严重不足。此前受台风“利奇马”影响较大的浙江永嘉山早村，2018年底刚建成的文化礼堂是当地避灾点。据村干部介绍，虽然文化礼堂可以抵御山洪，但灾害发生前，并没有储备食物、水、被子等物资。

此外，山洪暴雨防灾预警体系建设也存在短板，如预警预报无法准确预测局部的特大暴雨，水位监测点设置覆盖面不够，一些支流突发山洪时无法预报；巡查人员因水文知识缺乏，分析判断能力不足；各级河长防汛应急能力弱等。

盲点六

居家隐患

煤电水气多事故，意识薄弱防不住

在燃气管道建设滞后的乡村，农民大都使用液化气瓶作为承装工具。半月谈记者走访发现，一些农户家中的液化气瓶、连接管道严重老化，大多是不合格的气瓶，并且它们经常被随意摆放，有的旁边甚至堆积起木柴，成为家中的“固定危险源”。

基层政府多对这些气瓶底数不清、状况不明，相关监管流于形式。受访基层干部告诉半月谈记者，目前部分地区办理气瓶使用登记时，均是象征性地登记，未形成统一的数据库管理，相当数量的“黑户瓶”流入农户家，安全隐患大。

部分基层干部认为，通过信息化管理，建立气瓶生产使用全流程大数据平台库，是解决气瓶管理问题的有效办法。同时，各地在推行新气瓶时应更多考虑到村民的接受能力，给予适度财政补贴，帮助村民尽可能完成液化气瓶的转型升级。

除了用气存在安全隐患，农村居家生活中还存在不少隐患：家里用电线路布置不规范，接线多，漏电、触电时有发生；冬季用煤炭取暖一氧化碳中毒多发，防不胜防；自来水供给未全覆盖，有些地方群众还是自家打水井取水饮用，水质缺乏保障……

半月谈记者调研发现，造成这种情况的原因主要有两个：一是乡村地区安全意识薄弱。不仅群众没有对安全隐患保持警惕，地方政府和基层组织也没有宣传、指导到位。如据群众反映，华北某地在推广清洁煤时，发生多起中毒事故后，村里才跟村民讲相关注意事项。二是发展条件限制严重。跟城里相比，不少乡村地区用水等生活配套措施仍比较滞后，导致群众很难实质性解决某些安全隐患。

值得注意的是，费用成本是影响治理这些安全隐患的一大“拦路虎”。如华北某地进行壁挂炉改造，鼓励群众冬季用壁挂炉取暖，但一个月好几千的消费使群众望而生畏。

盲点七

垃圾围村

焚烧掩埋河水冲，环卫设施难利用

农村垃圾治理、人居环境整治，事关乡村居民的幸福感。半月谈记者在内蒙古东中部农村走访发现，农村基础设施欠缺、环卫体系薄弱，垃圾处理随意等问题让人担忧。

在内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗某村，村口堆满了烂菜叶、柴草以及各类生活垃圾，形成一个10多米长、1米多高的垃圾堆。半月谈记者看到，里面的生活垃圾直接被焚烧处理，留下一层厚厚的黑灰，旁边的铁丝网已经被烧成黑色；没有点着的烂菜叶等散发出腐烂味，滋生大量蚊蝇。

该村村民告诉半月谈记者，2016年前后村里给配备过垃圾桶，三到五户共用一个，但用了一段时间垃圾桶就坏了。直到现在，村里也没有形成垃圾处理体系，既没有设立垃圾倾倒点，也没有专门人员清运，村民们只好把垃圾扔到村口或河沟里。

半月谈记者在该村西边河道旁看到，大量垃圾随意倾倒在里面，蚊蝇乱飞、恶臭扑鼻。“大家都习惯把垃圾扔沟里，一到夏天发大水，就被冲走了。”不过也有村民担心，如果垃圾量太大，堵塞了河道，汛期时洪水可能会漫过堤岸，淹没两边的农田和村庄。

云南某村地处世界自然遗产“三江并流”核心区。为了保护生态环境，当地政府推广建设垃圾焚烧炉，但规划不合理，选址不恰当，导致垃圾焚烧炉利用率很低。一些垃圾焚烧炉建在离村子较远的农田里或河道边，甚至建在公路边，村民把垃圾送往焚烧炉需要打包、运输，不甚方便。加之当地村民长期以来习惯于将垃圾填埋处理，或在自家锅炉里焚烧，因此政府集中建设的垃圾焚烧炉成了“空炉”。

针对部分农村垃圾治理不力、人居环境较差的状况，受访专家建议，合理规划农村垃圾收集、转运、处理体系，全面推进农村生活垃圾分类处置，加快推进农村废弃物资源化利用等；同时借鉴“垃圾兑换银行”等经验，创新农村垃圾治理机制，激活农民美化乡村人居环境的积极性、参与感。

盲点八

高价彩礼

因婚致贫花大钱，变革婚俗反遭嫌

高价彩礼作为农村痼疾，在一些地方一直缺乏行之有效的治理办法。时至今日，娶媳妇的家庭因婚致贫的现象仍然屡见不鲜。

“我认识的一位患有轻微智力障碍的妇女结婚都要10万元的彩礼，在我们县，13万元的彩礼很正常。我们县彩礼并不算多，交界的其他省的一些农村彩礼接近20万元，还不算下车费等费用。”西部某省的出租车司机杨立雄说。

从几万元到几十万元不等的彩礼也常常让美好的婚姻变成家庭矛盾暴发的火山，一些地方的离婚率近年来快速上升。

在河北南部某村的一名红白理事会理事感叹，现在嫁女儿就像卖女儿，亲家间讨价还价，一言不合就翻脸。谈不拢伤感情事小，有时候甚至升级为打架伤人流血事件。乡里有好几个光棍村，结婚难更加剧了彩礼重。

“抵制高价彩礼，倡导移风易俗”“嫁给爱情不嫁给彩礼”，尽管不少农村地区打出了反对高价彩礼的标语和口号，但宣传效果多挂在墙上，提出的措施由于缺乏可操作性，很难落地实施。

农村地区部分红白理事会在宣传抵制高价彩礼上下了不少工夫，但影响力较弱，效果不明显。有村民坦言：“村主任给儿子娶媳妇都要花十几万的彩礼，红白理事会说话基本没人听。”一些村干部说，红白理事会说少了没用，说多了被村民嫌弃甚至戳脊梁骨骂。

对此，基层干部建议，在严格监督党政干部、公职人员搞天价彩礼的同时，仍需在宣传上“加马力”，以扭转旧观念。天价彩礼，大操大办，很多农户不愿为之，但为了“脸面”不得不为之。要大力表扬零彩礼典型、推广集体婚礼、明确移风易俗先进家庭可享受的优惠政策，真正改变群众的“面子观”。

盲点九

网不设防

“黑网吧”招“小顾客”，游戏上瘾迷情色

当前，广大农村地区对互联网的需求日益加大。半月谈记者发现，在一些流动人口多、加工制造业繁荣的村镇，“黑网吧”滋生不少问题。不少“黑网吧”是村民利用自家房子，简单布置好电脑等设施，然后就开业了，极少有人办营业证等执照。

“黑网吧”大多“脏、乱、小、差”，面积二三十平方米，电脑二三十台，只有一个出口，没有设消防通道。房间内十几条电线和数据线裸露纠缠在一起。上网者在其中还可随意抽烟，很容易引发火灾，酿成群死群伤的恶性事故。

到了暑假，这些农村小网吧的顾客基本上都是未成年人。某网吧老板告诉半月谈记者，“吃鸡”“魔兽世界”“英雄联盟”等几款网络游戏最受欢迎，小孩都是三四个结队一起来网吧玩，经常一玩就是一整天，爷爷奶奶来叫才回家。

尽管国家明令禁止互联网上网服务营业场所经营单位接纳未成年人进入营业场所，但在不少农村，这一规定形同虚设，许多网吧并不核对登记上网消费者的有效身份证件。一网吧老板坦言，没有执法部门到村里查过，也不知道国家有这方面的规定。

半月谈记者调查发现，“黑网吧”经营者往往对上网人员管束不严，根本不安装不良信息拦截软件，甚至主动提供含有不良内容的网络链接和视频文件。

除了网吧这种固定上网场所，手机等移动互联网平台治理也不严格。一些短视频、直播平台成为低俗色情、虚假事实等内容的多发地。据了解，仅2019年上半年，宁夏固原市就处理了违规快手主播账号25个。

治网不严、网不设防，让一些村民和留守孩子沉迷在互联网虚假狂欢中，整日狂刷短视频，送礼物，不仅消磨了奋斗精神，也导致一些矛盾，引发家庭不和。

专家建议，应加强互联网上网服务营业场所监管，强化农村等重点地区的日常检查，严查违规接纳未成年人行为；完善互联网上网服务营业场所黑名单制度，对严重违法违规经营者实施市场禁入和信用惩戒。

盲点十

关怀缺位

留守村庄少“温度”，电子产品成陪护

如今的乡村，青壮年劳动力常年在外，乡里村里大都是留守的老人和孩子。缺少关爱和陪护，让这些农村留守老人和孩子在日常生活中失去情感的温度。电子产品的进入，日益“打包”了孩子们的生活。

广东北部山区一贫困村驻村第一书记说，外出的父母把孩子留给爷爷奶奶照看，为方便联系给家里留下的智能手机最终都成为小孩的游戏娱乐机。可留守老人往往缺少教育孩子的方法，看到孩子用手机打游戏基本撒手不管。

相较于城里孩子，农村儿童没有游乐场、图书馆、运动场这样的场所可以出入，课外生活单调。有的农村家长用手机“哄孩子”，让他们能玩多久是多久，以致孩子养成手机依赖症。一名到西部支教的老师告诉半月谈记者，他发现上课、就寝时间，都有学生在手机上看电影，甚至上黄色网站。

电子产品正成为农村孩子成长的重要陪伴者，由此带来的农村孩子近视高发、孤独自闭、价值观混乱等一系列不良影响，日渐凸显。

根据教育部的通报，农村学生的视力不良上升速率已经开始超过城市。2019年8月，中国儿童中心和社会科学文献出版社发布的《中国儿童发展报告（2019）——儿童校外生活状况》显示，乡镇农村儿童的电子产品的使用时间明显高于城市儿童，且主要用电子产品看视频和打游戏。

另一方面，不会“触网”的留守老人孤独感与日俱增。留守老人只有在逢年过节子女回来时才能享受天伦之乐，其余大部分时间是独守在农村。而且，大部分农村没有老年娱乐中心、养老院，每天除了晒太阳、看电视，留守老人基本没有什么消遣。当老人患病时，这种孤独感倍加强烈，有的甚至产生自杀倾向。

让农村留守老人和孩子能“老有所养”“幼有所育”，关键要靠乡村振兴、乡村发展来解决农村的“空心化”问题。近几年，各地返乡创业的青壮年越来越多，这些有头脑、有干劲的年轻人扎根乡土，是乡村治理及乡村发展的生力军，有望为过去沉寂的乡村提供新的发展动力。（采访调研：王建、字强、田建川、安路蒙、许晋豫、李继伟、蒋成）